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3. Objections au projet de loi
Le projet de loi soulève plusieurs objections, qui sont exposées ci-dessous.
3.1. Contestation de l'accord portant création du Fonds Amiante
Dans l'analyse de la proposition précédente de la même abrogation de l'immunité civile du tiers responsable, il avait déjà été souligné qu'une telle mesure remettrait en question ce qui était un accord historique entre les partenaires sociaux et le gouvernement, et qui a servi de base à la création du Fonds Amiante. Cela pourrait mettre en péril la pérennité du Fonds et créer des difficultés pour les partenaires sociaux.
Le Conseil national du travail, dans sa réunion du 27 novembre 2012, a déjà considéré d'autres propositions législatives liées à cette question et a adopté l'avis n° 1.826 sur la la levée de l'immunité civile, qui peut être résumé comme suit. Le Conseil a rappelé que le principe de l'immunité civile en matière de maladies professionnelles sont le résultat d'un compromis social historique, qui constitue la base de la législation sur l'indemnisation des risques professionnels (accidents du travail et maladies professionnelles).
Il a également souligné que le système de responsabilité choisi dans le domaine des risques professionnels implique un système de responsabilité stricte qui déroge au droit commun, dans lequel la victime d'un préjudice doit prouver la faute, le dommage subi et le lien de causalité entre la faute et le dommage
Le travailleur couvert par la législation sur les maladies professionnelles reçoit une indemnisation pour le préjudice subi, sans qu'il soit nécessaire de prouver la faute de l'employeur ou de quiconque.
Si la maladie dont il est atteint figure sur la liste des maladies professionnelles donnant droit à réparation (ce qui est le cas pour un certain nombre de maladies causées par l'amiante et, en tout état de cause, pour toutes les maladies qui ouvrent actuellement droit à une indemnisation au titre de la loi sur la santé publique. loi-programme (I) du 27 décembre 2006), il lui suffit de prouver son exposition au risque chez un ou plusieurs employeurs. La relation entre l'exposition et la maladie est donc considérée comme irréfutable.
La contrepartie de cette réduction de la charge de la preuve est double :
- l'indemnisation est fixe et limitée aux types de dommages qui sont définis comme indemnisables par la loi ;
- le salarié ne peut pas intenter une action en responsabilité contre son l'employeur ou ses employés ou agents, sauf dans les cas prévus dans l'article 51, § 1er, des lois coordonnées du 3 juin 1970 concernant la la réparation des dommages résultant de maladies professionnelles, qui se réfère à la faute intentionnelle qui a provoqué la maladie professionnelle
Ce compromis social historique constitue la base d'un équilibre pour les travailleurs et les employeurs qui a encore du sens aujourd'hui.
- les salariés sont épargnés d'un long combat procédural dans lequel une lourde charge de preuve pèse sur la victime et qui génère également des coûts considérables, avec un résultat incertain ;
- les victimes sont indemnisées plus rapidement, ce qui est essentiel compte tenu de la faible espérance de vie de certaines victimes de l'amiante ;
- le législateur a choisi de mettre en place un dispositif qui est financée sur la base de la solidarité entre tous les employeurs, sans faire peser sur eux la charge économique de l'employeur individuel pour une responsabilité qui n'est pas liée à une faute, en rendant possible l'introduction d'une demande fondée sur le droit de la responsabilité non contractuelle contre cet employeur, sauf dans les cas prévus par la loi
- Il a été tenu compte du souci d'éviter les situations conflictuelles au sein d'une entreprise lorsqu'une victime poursuit son employeur ou ses collègues devant le juge, dans le but de préserver la paix sociale et les relations de travail au sein de l'entreprise.
Dans son avis, le Conseil rappelle que, dans le cadre de la création du Fonds Amiante, le cofinancement du fonds par les employeurs et l'Etat et l'accord sur l'immunité civile dont ils bénéficient, par analogie avec la réglementation sur l'immunité civile qui s'applique dans le cadre des risques professionnels, constituent un tout. La suppression de cette immunité civile pourrait mettre en péril le financement du Fonds Amiante.
Selon le proposant, ce raisonnement n'est guère pertinent dans le cas du Fonds Amiante, pour lequel, outre les victimes professionnelles, les victimes secondaires (personnes ayant été en contact avec l'amiante, personnes qui ont été en contact avec l'amiante par le biais de leur contact avec un travailleur qui a été en contact avec l'amiante) et les victimes environnementales, peuvent également être éligibles.
Comme il est supposé que la levée de l'immunité civile ne concernera que ces deux dernières catégories de victimes, du fait du maintien de l'article 51 des lois coordonnées le 3 juin 1970 dans sa version actuelle, l'argument de la paix sociale au sein des entreprises ne peut pas, selon l'auteur, être mis en avant.
Néanmoins, les coupables potentiels seront dans tous les cas les entreprises qui ont utilisé l'amiante dans leurs activités, ou même l'État, qui pourrait être considéré comme ayant postposé trop longtemps l'interdiction de la fabrication et de l'utilisation de l'amiante dont la nocivité était connue depuis longtemps.
Or, ce sont ces deux acteurs qui sont actuellement les principaux contributeurs au Fonds amiante, de sorte que l'argument selon lequel l'existence même de ce Fonds pourrait être remise en question est pertinent puisque ces acteurs financent ce fonds en échange de leur immunité civile.
3.2. Longueur, complexité, coût et incertitude de la procédure judiciaire
Il est argumenté que la possibilité de poursuivre l'entreprise responsable de l'exposition à l'amiante semble être un pas en avant pour la victime et ses ayants droit,, mais cette possibilité est très théorique, compte tenu de la durée des procédures judiciaires, la charge de la preuve, qui est totalement disproportionnée par rapport à ce qu'exige la loi-programme, et le risque juridique qui doit être pris en compte.
Selon la loi-programme, il suffit à la victime ou au bénéficiaire de prouver l'existence de l'une des maladies visées à l'article 118 et l'exposition à l'amiante, pour d'obtenir l'intervention du Fonds Amiante (sous réserve de certaines conditions supplémentaires applicables aux bénéficiaires) dans un délai raisonnable qui, sauf circonstances exceptionnelles, ne doit pas dépasser une période de plusieurs mois, et qui n'entraîne que des coûts marginaux pour le demandeur.
Un procès fondé sur la responsabilité civile peut durer plusieurs années, avec des différences entre les districts judiciaires en raison de l'encombrement plus ou moins important de la justice. Dans le cas d'une procédure d'appel, une période de 7 à 10 ans est tout à fait concevable, sans circonstances particulières.
La procédure judiciaire entraînera des coûts financiers plus ou moins importants pour la victime ou ses ayants droit, en fonction de l'avocat choisi pour le représenter et de la durée et des conditions de la procédure (il n'existe pas de couverture systématique des frais et honoraires liés à une expertise, comme dans les affaires sociales).
Enfin, l'aboutissement de la procédure judiciaire présuppose que les 3 les conditions de la responsabilité civile sont remplies, à savoir
- l'entreprise a commis une faute
- la victime ou ses ayants droit ont subi un préjudice concret ;
- ce dommage a été causé par la faute de l'entreprise.
Cette preuve sera particulièrement difficile, pour ne pas dire impossible, à apporter, sauf dans des cas exceptionnels, car les obstacles sont aussi nombreux qu'importants.
En premier lieu, il sera particulièrement difficile de prouver que l'entreprise a commis une faute en exposant la victime à l'amiante, car celle-ci présuppose que l'utilisation de l'amiante était déjà interdite au moment de l'exposition ou, à tout le moins, que la dangerosité de l'amiante était généralement acceptée.
À cet égard, il est utile de rappeler que l'État belge non seulement n'a pas interdit complètement l'utilisation de l'amiante avant 2002, mais l'a en fait longtemps encouragé, notamment après l'incendie d'Innovation (plus de 300 morts en 1967) : comment peut-on établir que les entreprises sont à blâmer pour l’utilisation de l'amiante, qui n'était pas interdite et dont l'utilisation était même très encouragée, et à grande échelle ?
Comment, en outre, établir la responsabilité de l'État dans le fait quil n'a pas interdit l'utilisation de l'amiante plus tôt, alors que de nombreux autres États ne l'ont pas fait et que l'incitation à utiliser l'amiante était également motivée par une balance entre les coûts et les avantages d'une telle utilisation : après tout, l'amiante offrait une importante protection contre le feu et pouvait donc sauver des vies et des biens ?
L'application des règles de la responsabilité civile présuppose également que, pour obtenir la réparation intégrale de son préjudice, la victime ou ses ayants droit doivent prouver formellement l'existence et l'étendue du préjudice.
Il ne suffit pas de s'en remettre à l'existence de la maladie et à l'éventualité d'un préjudice moral, qui est le principal problème posé par cette levée de l'immunité civile car il n'est pas indemnisé dans la loi-programme, et qui sera d'autant plus difficile à à établir et à évaluer, puisqu'il s'agit du préjudice le moins facilement "objectivable".
Enfin, dans la grande majorité des cas, il sera impossible de prouver avec certitude que le dommage constaté est bien le résultat de la faute, puisque la justice ne peut se satisfaire de probabilités ou de possibilités, mais doit pouvoir s'appuyer sur des certitudes ou, à tout le moins, sur une série de sérieuses présomptions précises et cohérentes qui rendent possible une certitude "raisonnable".
Plusieurs facteurs peuvent ébranler cette certitude : la période de latence entre l'exposition et l'apparition de la maladie, le fait que cette période varie d'une personne à l'autre et le fait que l'amiante est un produit de consommation courante, utilisé par un très grand nombre d'entreprises et d'organisations, également utilisé dans le secteur privé depuis des décennies.
Dans ce contexte, comment sera-t-il possible, même avec une certitude raisonnable, d'attribuer la pathologie diagnostiquée à un moment donné chez une personne donnée ayant une exposition donnée à l'amiante ?
L'évaluation de ce lien est encore compliquée par le fait que des circonstances et des éléments qui datent de plusieurs décennies et qu'il est donc souvent impossible de prendre en compte avec précision.
Enfin, il faut encore, dans le cas très improbable où les conditions de la responsabilité civile sont réunies, que le l'entreprise existe sans quoi la demande de responsabilité est impossible. En pratique, cela signifie que les actions en responsabilité seront possibles pour certains citoyens, mais pas pour tous, selon l'entreprise présumée responsable existe toujours ou non.
Dans un souci d'exhaustivité, il convient de souligner que les difficultés évoquées ci-dessus seront sera beaucoup plus importante pour les victimes non professionnelles et leurs ayants droit que pour les victimes professionnelles.
Pour ces dernières, il serait plus facile de déterminer l'exposition réelle à l'amiante, l'ampleur de cette exposition (qui est nécessaire pour certains types d'amiante) et d'identifier le "responsable" de cette exposition (l'employeur).
L'auteur admet cependant qu'en maintenant l'article 51 de la Lois coordonnées le 3 juin 1970, la levée de l'immunité civile ne concernerait que les victimes non professionnelles et leurs ayants droit, ce qui réduit encore plus l'efficacité déjà quasi inexistante de cette mesure qui, comme indiqué 3.2 ci-dessus, pourrait mettre en péril l'existence du Fonds Amiante.
3.3. Discrimination entre les bénéficiaires de l'intervention prévue par la loi-programme du 27 décembre 2006
Tout d'abord, il est important de souligner que le Conseil d'État, lorsqu'il examine le projet de loi du 25 juillet 2016 modifiant le code civil et la Loi-programme (I) du 27 décembre 2006 relative à l'indemnisation des victimes de l'amiante, le Conseil d'État s'était déjà prononcé sur la question de la levée de l'immunité civile.
En ce qui concerne la simple abrogation de l'article 125 §§ 1 et 2 de la loi-programme, visant à permettre aux victimes ou à leurs ayants droit, même s'ils bénéficient de l'indemnisation par le Fonds Amiante, d'exercer un recours contre la tierce partie responsable du dommage afin d'obtenir une indemnisation complète, le Conseil d'Etat a estimé que cela constituait une discrimination entre deux catégories de bénéficiaires de l'intervention du Fonds Amiante : d'une part, ceux dont la maladie est considérée comme une maladie professionnelle, qui ne pourront pas demander réparation à leur employeur ou ses employés, qui n'ont pas provoqué la maladie délibérément, et dont l'indemnisation et dont la compensation ne peut donc pas dépasser celle qui résulte de la loi-programme précitée ; et, d'autre part, d'autres victimes, bénéficiaires de ce Fonds, qui pourront obtenir la réparation intégrale de leurs préjudices et auront donc éventuellement droit à un montant supérieur à celui résultant de la présente loi-programme.
L'auteur de la proposition reconnaît que, lorsque la victime est un travailleur qui, dans le cadre de son activité professionnelle
exposé à l'amiante dans le cadre de son travail, il/elle ou ses ayants droit les ayants droit ne peuvent pas intenter une action en responsabilité tant que l'article 51 des lois consolidées du 3 juin 1970 est en vigueur.
Elle considère toutefois que la différence de traitement entre un travailleur qui est le victime de l'amiante et un non-salarié victime de l'amiante est parfaitement possible, comme c'est le cas aujourd'hui pour un travailleur victime d'une maladie pulmonaire résultant de son activité professionnelle, qui n'aura droit qu'à une indemnité forfaitaire et ne pourra pas engager une action en responsabilité contre son employeur, alors qu'un non travailleur victime d’une maladie pulmonaire due à la négligence d'un tiers, pourrait intenter une action en responsabilité civile contre ce tiers et obtenir une indemnisation complète.
Elle ( l’auteur) ajoute qu'il y a déjà une différence dans l'état de la législation car :
- le salarié, victime de l'amiante, est obligé de s'adresser à Fedris, et ne peut, en principe, engager une action en responsabilité contre son employeur alors que
- le non-salarié qui est devenu victime de l'amiante a initialement le choix de s'adresser au Fonds Amiante ou d'engager une action en responsabilité contre le tiers responsable.
Les différences actuelles mises en avant par l'auteur du projet de loi ne répondent pas à l'objection du Raad van State, car les hypothèses visées sont fondamentalement différentes de celles créées par sa proposition.
Dans le cas de la victime d'une maladie pulmonaire, la différence repose sur un critère objectif, à savoir l'existence d'un mécanisme de compensation spécifique pour dans un contexte (le contexte professionnel), qui est la contrepartie des cotisations que les employeurs sont tenus de verser, indépendamment du fait que leur activité cause un tel dommage ou pas, alors que les tiers responsables ne sont pas obligés de souscrire une assurance pour couvrir les dommages qu'ils pourraient causer.
La deuxième hypothèse, à laquelle il est fait référence, est en effet une différence qui existe en vertu de l'état actuel de la législation, mais qui ne peut pas non plus apporter de réponse à l'objection du Conseil d'État.
Le fait que les victimes de l'amiante non liées au travail ont actuellement le choix entre le système de la loi-programme (I) du 27 décembre 2006 et la responsabilité civile , ne peut pas justifier le renforcement de la différence existante en matière de traitement en éliminant ce choix nécessaire, comme cela résulterait de l'adoption de la proposition.
3.4. Incertitude juridique
Même si, en l'absence d'une infraction pénale, cela reste juridiquement possible, il semble hautement indésirable d'appliquer les règles actuelles à des actes qui ont eu lieu il y a quelques décennies pour, en 2021 et plus tard, d'interdire des actes commis dans les années 1970, 1980 ou 1990 qui n'étaient pas, à l'époque, considérés comme illégaux.
La sécurité juridique, principe fondamental de l'État de droit, en serait minée.
Une telle ouverture à une mise en cause à posteriori, même non criminelle, de faits anciens ou même très anciens, et de plus pour l'utilisation d'un matériau qui n'était pas à l'époque interdit, pourrait avoir pour effet de créer une grande réticence dans le domaine de la recherche et de l'innovation, compte tenu du risque de voir plus tard sa responsabilité engagée, sans avoir commis une "erreur" dans l'état existant de la réglementation... sans avoir commis une "erreur" dans la l'état de la réglementation.
3.5. Nécessité de réécrire l'article 125 §5 de la loi-programme (I)
Un élément supplémentaire qui doit être porté à l'attention est qu'en 2019, un nouvel article 125 de la loi sur les programmes a été ajouté, qui prévoit un délai de prescription spécifique sans lequel la possibilité d'une action en responsabilité civile est extrêmement limitée.
Toutefois, ce paragraphe se réfère explicitement aux deux premiers paragraphes qui sont abrogés par la proposition, de sorte que l'adoption de la proposition en tant que telle rendrait cette exigence spécifique inefficace.
4. Conclusion
Lors des réunions du 18 avril 2017, du 14 juin 2017, du 13 mars 2019 et du 8 septembre 2021, les membres du Comité de gestion des maladies professionnelles de Fedris ont pris connaissance du projet de loi du 25 juillet 2016 modifiant le code civil et la loi-programme (I) du 27 décembre 2006 (Doc 54 2002/001) relative à l'indemnisation des victimes de l'amiante et de l'avis 60.892/2 émis par le Conseil d'Etat à ce sujet.
Depuis la création du Fonds Amiante, les membres du comité de gestion se sont toujours tenus au le principe fondamental de l'immunité civile, une position qui correspond à celle des partenaires sociaux dans le cadre du Conseil National du Travail.
La proposition qui fait l'objet de cet avis n'étant qu'une adaptation de ce projet de loi, elle appelle les mêmes objections à la levée de l'immunité civile que celles formulées à l'époque, en particulier :
- Cette proposition constitue une menace pour la pérennité du Fonds Amiante,
Cette proposition met en péril la pérennité du Fonds Amiante, puisqu'elle détruit l'un des éléments à l'origine de sa création, à savoir de l'immunité civile des employeurs et de l'État. Or cet élément constitue la contrepartie du financement du Fonds par ce(s) dernier (s) ?? . Comme ces éléments forment un tout, la proposition de lever l'immunité civile pourrait avoir des conséquences pour les ressources financières dont dispose le Fonds pour mener à bien ses missions ;
- Bien que la possibilité d'intenter une action contre l'entreprise responsable de l'exposition à l'amiante semble être un pas en avant pour la victime et ses ayant droits, cette possibilité est très théorique au vu de la longueur de la procédure judiciaire, la charge de la preuve - qui n'est en aucun cas proportionnelle aux dispositions de la loi-programme, et l'incertitude juridique à prendre en compte, ce qui est aggravé par le fait qu'il s'écoule des dizaines d'années entre l'exposition à l'amiante et le développement de la maladie, ce qui fait qu'il n'est pas toujours , ce qui rend très difficile l'identification et la poursuite des responsables;
- Enfin, le principe de sécurité juridique serait mis à mal par le fait qu'il créerait un précédent pour l'incrimination ultérieure d'un comportement, portant ainsi atteinte à un principe général de l'État de droit, à savoir la sécurité juridique. Ce principe fondamental vise notamment à protéger les citoyens et les entreprises en garantissant que ce qui était permis à un moment donné ne peut être sanctionné ultérieurement par une nouvelle loi.
Il convient également de souligner que cette proposition ne répond pas au risque de discrimination soulevé par le Conseil d'État, puisque les victimes de l'amiante qui s'adressent aux même Fonds n'ont pas les mêmes possibilités d'indemnisation, forfaitaire dans le cas d'un salarié et une indemnisation complète pour une victime de environnementale.
Bien que le comité de gestion soit, bien entendu, ouvert à toute suggestion qui pourrait conduire à une meilleure indemnisation des victimes de l'amiante, force est de constater que la proposition actuelle ne permet pas une telle amélioration, puisque les demandeurs seraient alors obligés de recourir à des procédures juridiques longues et ardues. Le fonds amiante, dont les tâches d'indemnisation ont été étendues à la prévention et à l'assistance aux victimes, a donc, selon le comité de gestion, été la meilleure réponse pour les victimes de l'amiante